“一网统飞”政务低空平台建设——政府公共飞行需求统筹治理模式研究报告

“一网统飞”政务低空平台建设——政府公共飞行需求统筹治理模式研究报告

编制单位：巴克豪斯智能科技（苏州）有限公司、巴克豪斯低空经济研究院、巴克豪斯世界低空经济产业网、巴克豪斯中国低空经济产业网、巴克豪斯国际低空经济合作网、巴克豪斯低空制造平台、巴克豪斯低空飞行平台、巴克豪斯低空保障平台、巴克豪斯低空基础设施平台、巴克豪斯低空产业配套平台、巴克豪斯低空跨界融合平台

摘要

随着我国低空经济上升为国家战略性新兴产业，无人驾驶航空器在城市治理、应急处置、生态监测、交通巡检等政务场景大规模普及应用，传统各部门分散采购、独立飞行、自建系统的模式逐步暴露出财政重复投入、空域冲突频发、设备利用率偏低、数据孤岛突出、跨部门协同不足等现实矛盾。“一网统飞” 作为政务低空数字化治理创新范式，立足数字政府建设总体框架，以城市级政务低空平台为载体，对政府各委办局公共飞行需求开展统一归集、统一审批、统一调度、统一监管、统一数据共享，构建公共飞行需求统筹治理体系，实现 “多部门需求、一套平台调度、一批装备执行、多方成果复用”，推动政务低空应用由分散自建走向集约共建，由单点作业走向协同闭环，由被动处置走向主动预判，助力城市治理实现空天地一体化升级。

本报告系统梳理国内政务无人机应用发展现状，剖析传统政务飞行模式的结构性痛点，阐释 “一网统飞” 政务低空平台的核心内涵、治理逻辑与价值定位，构建政府公共飞行需求统筹治理总体框架，围绕平台总体架构、核心功能模块、统筹治理运行机制、标准体系建设、典型业务场景、风险防控体系、实施路径、效益测算、现存挑战与优化对策开展系统性研究，结合国内多地落地实践案例总结可复制推广模式，为各省市、区县推进政务低空平台建设、完善公共飞行统筹治理机制提供理论参考与实操指引。

关键词：一网统飞；政务低空平台；公共飞行；统筹治理；无人机；低空经济；数字政府

第一章 绪论

1.1 研究背景

2023 年《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》正式实施，为我国 300 米以下低空空域分类分级管理提供法治基础，明确政务无人驾驶航空器飞行审批、空域使用、安全监管相关制度规范，政务无人机应用获得清晰制度依据。中央经济工作会议将低空经济列为战略性新兴产业，多地政府工作报告将低空经济纳入重点工作，国家发改委设立低空经济发展司，统筹全国低空产业发展与空域管理工作，政务公共飞行作为低空经济公共服务板块核心组成部分迎来快速发展窗口期。

数字中国、数字政府建设持续深化，城市治理从传统地面二维网格模式向空天地一体化四维时空治理范式演进，无人机作为低空新型感知终端，能够覆盖地面人力难以抵达的高空、水域、山地、偏远区域，广泛应用于违建排查、河湖巡检、森林防灭火、环境监测、交通巡查、应急抢险、大型活动安保、国土测绘等政务业务，成为政府履职重要数字化工具。截至 2025 年末，全国注册民用无人机达到 328.7 万架，全年飞行总时长 4530 万小时，政务类无人机保有量持续增长，全国超半数地市的城管、应急、水利、自然资源、生态环境等部门配置无人机及配套设备，部分区县出现数十个部门均采购无人机的现象。

高速增长的政务飞行需求背后，分散化建设模式带来的治理矛盾持续显现。各职能部门独立采购无人机、自动机巢、飞控软件，硬件设备重复购置，财政资金使用效益大打折扣；各部门独立申请空域，同一时段同一地理范围多部门提交飞行计划，空域资源冲突频发；各部门飞行数据独立存储，影像、点位、监测数据格式不统一，跨部门共享难度大，形成大量低空数据孤岛；设备运维、飞手培训分散开展，部分部门无人机全年实际飞行次数极低，设备闲置率居高不下；发生突发事件时，难以快速统筹多部门无人机资源开展联合作业，应急响应效率受限。在此背景下，“一网统飞” 政务低空平台建设，推进政府公共飞行需求统筹治理，成为破解政务低空发展困境的现实选择。安徽合肥、杭州临安、云南、贵阳等多地已经启动 “一网统飞” 试点建设，探索公共飞行统筹治理地方实践，积累大量实践样本，也暴露出机制、标准、技术、运营层面诸多待解决问题。

1.2 研究意义

1.2.1 理论意义

当前国内低空经济研究多聚焦商业低空运营、空域改革、产业培育方向，针对政务公共飞行需求统筹治理的系统性研究相对不足。本报告界定 “一网统飞” 模式下政府公共飞行统筹治理的概念边界，搭建需求归集‑任务拆解‑调度执行‑成果分发‑效能评估完整治理逻辑框架，丰富数字政府背景下低空政务治理理论体系，补充公共部门低空资源集约化配置相关研究，为后续学界开展政务低空治理研究提供分析范式与理论参照。

1.2.2 实践意义

第一，财政效能提升。通过统筹归集各部门公共飞行需求，推行 “一机多用、一飞多用”，减少硬件重复采购，降低设备闲置率，节约政务低空领域财政投入，杭州临安区实践显示，推行一网统飞模式 5 年内预计节约财政资金 2000 万元，巡查综合效率提升 80%，具备显著降本增效价值。

第二，空域资源高效利用。统一受理全部政府公共飞行申请，平台自动开展飞行计划冲突消解，动态匹配空域资源，减少多头申报带来的空域矛盾，提升城市低空空域公共资源利用效率。

第三，跨部门业务协同。打通部门之间低空数据壁垒，一次飞行采集多维度感知数据，分别推送至对应业务主管部门，实现一次飞行服务多项政务业务，构建 “天上感知‑平台调度‑地面处置” 闭环治理链条。

第四，强化安全监管。将全部政府公共飞行活动纳入统一监管，落实一机一码，实现飞行计划、飞行轨迹、载荷数据全流程留痕可追溯，防范政务飞行违规风险，筑牢低空安全防线。

第五，赋能应急处置。面对洪涝、山火、地质灾害等突发事件，平台可一键调度全域政务低空装备，快速生成应急飞行任务，支撑灾害勘查、现场通信、物资投送，提升政府应急处置数字化能力。

1.3 国内外研究与实践现状

1.3.1 国内研究现状

国内学界与产业界对 “一网统飞” 的研究主要集中在项目方案设计、地方试点经验总结层面。现有共识认为，一网统飞不只是一套软件系统，而是制度、流程、技术、运营结合的综合治理体系，核心是破解政务无人机分散建设弊病，实现六统一：统一空域管理、统一任务调度、统一感知网络、统一数据平台、统一安全监管、统一协同机制。部分研究指出一网统飞落地难点并不完全来自技术，更多来自跨部门权责划分、数据权属界定、运维运营模式、经费保障机制。云南、安徽等地出台政策文件，明确鼓励州市建设一网统飞平台，建立 “综合飞一次” 联合飞行任务清单制度，推动多部门联合巡检，从政策层面推动公共飞行统筹治理落地。

现有文献更多侧重技术方案，对于公共飞行需求如何标准化归集、需求优先级如何判定、跨部门权责边界、考核评价体系等治理机制层面深度研究较少，本报告重点补足统筹治理模式的机制设计内容。

1.3.2 国外实践现状

海外发达国家政务无人机应用起步较早，欧美多国在市政巡检、消防救援、警务安防大量使用无人机，但体制差异下，并未形成国内 “一网统飞” 这类城市级集中统筹平台模式。欧美政务无人机大多由警察、消防、环保等机构各自管理，依靠国家层面空域管理系统统一报备飞行计划，缺乏面向政府内部跨部门的需求统筹调度平台。部分城市探索政府购买第三方服务商统一承接各部门无人机作业，属于服务外包模式，和国内平台化统筹治理存在本质区别。国外经验可以借鉴空域数字化监管、数据安全保护、无人机资质管理，但是完整政务公共飞行统筹模式需要立足国内体制自主探索。

1.4 研究内容与研究方法

1.4.1 研究内容

报告首先阐述研究背景意义，梳理政务公共飞行传统模式痛点，阐释 “一网统飞” 政务低空平台与公共飞行统筹治理模式内涵；搭建统筹治理总体框架，分别研究平台技术架构、核心业务功能；系统设计公共飞行需求全流程统筹治理运行机制，包含需求归集、标准化分级、任务生成、冲突消解、资源调度、作业执行、成果处理分发、考核评估全链条；研究配套标准规范体系；分析城市治理、生态环保、应急处置、大型活动保障等典型场景应用模式；分析平台建设运营风险与防控策略；提出分阶段实施路径，结合案例开展效益分析；梳理当前落地遇到现实挑战，给出针对性优化对策，最后总结结论，展望未来发展方向。

1.4.2 研究方法

文献研究法：梳理国家及各省市低空经济政策、无人驾驶航空器管理法规、数字政府相关文件，收集国内一网统飞试点项目公开资料、行业白皮书、统计数据，夯实报告基础。

案例分析法：选取合肥、杭州临安、贵阳、云南部分试点地区一网统飞实践案例，分析各地建设模式、运行机制、经验教训，提炼可复制治理经验。

系统分析法：将政务低空平台、公共飞行需求、空域资源、硬件装备、业务部门、监管体系视作完整系统，从系统视角构建统筹治理全流程体系。

比较分析法：对比传统分散模式和一网统飞统筹模式在财政成本、空域利用效率、协同能力、安全管控多个维度差异，论证新模式综合价值。

第二章 传统政府公共飞行模式痛点与 “一网统飞” 模式内涵

2.1 传统分散式公共飞行模式运行特征

在未建立统筹平台条件下，政府各职能部门独立开展公共飞行业务，完整流程为业务部门根据自身业务需要，自主完成无人机及机巢采购、飞手队伍建设或者服务采购；业务产生需求后，由本部门工作人员编制飞行计划，独立向空域管理部门提交飞行报备申请；空域审批通过之后，由本部门飞手或者外包服务商执行飞行任务；飞行采集影像、监测数据存储于本部门业务服务器，分析处理后仅服务本部门业务，设备运维、人员管理全部归属业务部门。

该模式优势在于部门自主性强，业务响应链路短，适合早期小规模试点应用。但当政务无人机大规模普及，数十个部门同时开展飞行作业，整套模式的系统性短板充分暴露。

2.2 传统模式主要痛点

2.2.1 财政资源重复投入，装备利用效率低下

城管、水利、应急、自然资源、生态环境、交通等多个职能部门分别采购无人机、自动机巢、载荷设备、配套软件，单套自动化机巢加无人机采购成本达到数十万级别，多个部门重复采购造成财政资金浪费。部分部门仅在专项检查、应急事件才启用无人机，大部分时间设备处于封存闲置状态，装备年飞行架次极低，资产利用率不足 20%。同时各部门分别开展飞手培训、设备维保、备件采购，运维成本分散，难以形成规模效应。

2.2.2 空域申请多头报送，飞行冲突风险突出

低空空域资源具备空间重叠属性，多个部门独立提交飞行计划，缺乏城市层面统一冲突校验。同一区域同一时间段，城管开展违建航拍、水利开展河道巡查、生态环境开展大气监测，多份飞行计划并行提交，容易出现空域重叠冲突。空域管理部门需要分别处理数十个部门飞行报备，审核工作量大，冲突发现滞后，存在多机同时在同一空域飞行的安全隐患。

2.2.3 数据孤岛严重，数据价值难以充分释放

各个部门飞行作业产出的航拍影像、点位坐标、监测数据存储在各部门本地系统，数据格式、坐标系、元数据标准不统一，缺少统一归集底座。同样一片区域，城管航拍违建、水利航拍河道，两次飞行采集的影像数据分属两套系统，无法互通共享。大量低空感知数据沉淀在各个业务部门，跨部门调取流程繁琐，一次飞行采集的多维度信息不能被多个业务复用，造成数据资源浪费。

2.2.4 跨部门协同能力不足，应急响应存在短板

常规巡检场景下各部门独立作业尚可运转，当遇到洪涝灾害、森林火灾、地质滑坡等重大突发事件，需要多维度低空感知支撑，此时需要临时协调各个部门无人机、飞手资源，缺少统一调度抓手，协调周期长，装备调度慢，难以快速形成联合飞行作业能力。大型活动安保同样需要多部门低空协同，分散模式下资源统筹难度高。

2.2.5 监管碎片化，安全追溯能力不足

政务无人机归属不同部门，没有统一台账，部分政务无人机缺少常态化监管，部分作业飞行计划报备不规范；飞行轨迹、任务载荷数据分散存储，一旦出现飞行器失控、扰航事件，追溯核查难度较高。各部门飞手水平参差不齐，缺少统一规范管理，带来飞行安全隐患。

2.2.6 需求管理缺少标准化，任务规划科学性不足

各部门公共飞行需求以临时口头、内部工作单形式提出，缺少标准化需求表单，需求描述口径不一，没有区分常态化巡检、专项任务、应急任务，缺少优先级判定规则，任务规划依靠部门人员经验，缺少全局视角，无法从城市整体层面统筹规划飞行航线与作业周期。

2.3 “一网统飞” 政务低空平台概念界定

“一网统飞” 政务低空平台，是纳入数字政府一体化框架，面向本级政府全部职能部门提供公共飞行服务的城市级数字化平台，是政务低空领域新型数字基础设施，对接空域管理系统、城市一网统管平台、各部门业务系统、低空感知硬件网络，对辖区政府全部公共飞行活动实行统一管理调度。

平台不等于简单无人机管控软件，是集需求受理中心、空域协同中心、任务调度中心、装备管理中心、低空数据中心、安全监管中心、效能评估中心七大功能于一体的综合载体，向上承接政府各委办局公共业务需求，向下连接无人机、自动机巢、5G‑A 通信、北斗定位、气象感知等硬件设施，对外对接民航、公安空管、气象、自然资源等外部系统，对内打通各政务业务系统，实现公共飞行全流程数字化闭环。

2.4 政府公共飞行需求统筹治理模式核心内涵

政府公共飞行需求统筹治理，就是依托一网统飞政务低空平台，建立一套完整治理机制：将本级所有政府部门、下属区县、事业单位产生的政务类飞行需求全部归集到统一入口，完成需求标准化、分级分类、优先级判定，结合空域条件、装备资源、气象条件自动拆解生成飞行任务，统一开展空域报备，调度全域低空装备网络完成飞行作业；采集到的低空感知数据经过治理，按照权属和权限分发至各个业务部门；任务结束后开展全流程效能评估，形成 “需求归集‑标准化处理‑任务生成‑空域协同‑调度执行‑数据成果分发‑复盘评估” 闭环治理模式。

统筹治理不是剥夺原有业务部门业务权责，业务部门依旧拥有业务决策权，平台负责统筹飞行资源与作业执行。业务部门提出业务目标，平台负责 “怎么飞、什么时候飞、用什么装备飞”，业务部门接收飞行产出成果用于本部门履职，权责边界清晰，避免越位错位。其核心运行原则包括：需求应统尽统、业务权责不变、资源集约共享、安全底线优先、分级分类处置、数据按权共享。

2.5 “一网统飞” 统筹模式与传统分散模式对比

第三章 “一网统飞” 平台总体架构与核心功能

3.1 平台建设总体原则

1. 政府主导，多方共建：坚持政府统筹，将平台纳入数字政府建设总体规划，可采用财政自建、政府和社会资本合作、服务采购等多种建设运营模式，厘清平台主管部门、业务使用部门、技术运维单位权责边界。

2. 集约共享，业务赋能：以服务政府业务履职为根本目标，避免重技术轻业务，平台建设围绕政务真实公共飞行需求展开，杜绝重硬件轻应用。

3. 安全可控，底线思维：飞行安全、空域安全、数据安全贯穿全流程，落实网络安全、数据安全法律法规，政务低空数据落实分级分类保护，重要影像数据不出域。

4. 开放兼容，弹性扩展：平台接口标准化，兼容不同厂商无人机、自动机巢设备，避免硬件绑定，支持后期区县接入、业务场景扩展。

5. 统筹规划，分步实施：优先完成需求统筹调度、安全监管、数据底座核心模块，再逐步扩充场景与硬件网络，不追求一步到位。

3.2 平台总体技术架构

平台采用分层架构，自下而上分为基础设施层、感知接入层、数据资源层、平台能力层、业务应用层、用户访问层，配套标准规范体系、安全保障体系两大支撑体系。

3.2.1 基础设施层

包含政务云算力资源、存储资源、网络资源，部署于政务内网 / 政务外网，满足低空海量影像视频存储、AI 识别算力需求；对接北斗定位服务、5G‑A 通信网络，气象服务接口，为飞行提供基础底座。优先使用地方现有政务云资源，减少重复建设。

3.2.2 感知接入层

作为平台和硬件装备对接层，通过标准化 API 接口接入全域政务无人机、全自动机巢、载荷设备（可见光相机、红外、多光谱、气体传感器）；接入空域态势感知设备、ADS‑B 接收终端，接收飞行器实时位置、状态信息；兼容存量各品牌政务无人机，实现存量装备利旧，不需要全部替换现有设备，降低改造成本。

3.2.3 数据资源层（低空数据底座）

是一网统飞平台核心数据中枢，汇聚多源数据，开展数据治理，分为五大类数据集：
第一，基础空域数据集：包含适飞区、管控区、禁飞区，动态空域规则，公共低空航路，起降点位分布；
第二，装备资源数据集：全域政务无人机、机巢台账，设备状态、维保记录、飞手 / 运维人员信息；
第三，公共飞行需求与任务数据集：各部门提交原始需求、标准化任务单、飞行计划、审批记录、调度日志、轨迹记录；
第四，感知成果数据集：航拍视频、影像、多光谱监测数据、识别目标点位，对原始感知数据做清洗、坐标校正；
第五，业务关联数据集：对接自然资源三维实景、国土空间规划、河湖名录、风险隐患点位等政务基础业务数据。

本层建立元数据管理，数据分级标签，区分原始数据、加工成果，明确数据归属部门，设置数据访问权限，支撑跨部门授权共享。

3.2.4 平台能力层

封装通用技术能力，向上支撑业务应用，核心能力组件：

1. 需求解析引擎：接收各部门提交的业务需求，完成标准化解析、标签打标、优先级自动初判；

2. 智能航线规划引擎：结合任务范围、空域限制、气象、装备性能自动生成多条备选航线，自动规避禁飞区域；

3. 冲突消解引擎：对多条待执行飞行任务开展时空冲突校验，识别空域‑时间重叠，自动给出调时、调区域建议，解决多任务空域矛盾；

4. 任务调度引擎：根据任务类型、位置、装备位置、设备状态，智能匹配最合适无人机与机巢资源；

5. AI 解析能力仓：包含违建识别、水体污染识别、火情识别、地物变化比对等政务场景 AI 算法，支持算法迭代更新；

6. 数字孪生空域引擎：构建城市低空数字孪生视图，直观展示空域边界、飞行器实时位置、起降点分布、任务状态；

7. 统一审批流引擎：适配常态化巡检、专项任务、应急任务不同审批流程；

8. 数据分发服务：按照权限自动把任务成果推送对应业务部门系统。

3.2.5 业务应用层

面向公共飞行统筹治理完整业务链条，搭建七大业务子系统，也就是平台核心业务功能。

[3.2.5.1](3.2.5.1) 公共飞行需求统筹管理子系统

该子系统专门承接政府各部门公共飞行需求全生命周期管理，是统筹治理模式的业务入口。

• 需求线上申报：各委办局、区县通过政务账号登录平台提交公共飞行需求，系统提供标准化表单，填写需求来源部门、业务类型、作业地理范围、作业目标、时间要求、任务等级（常规巡检 / 专项任务 / 应急任务）、需要产出成果类型（照片、视频、AI 识别点位报告）、业务说明附件。

• 需求归集与台账管理：所有提交需求统一进入平台台账，不允许部门绕过平台开展政务公共飞行，实现政府公共飞行需求应统尽统。

• 需求审核分级：平台运营管理人员对需求做初审，核对业务合理性，标记优先级。应急类任务设置绿色通道；常规年度常态化巡检需求纳入年度任务库；临时专项任务单独管理。

• 需求全流程跟踪：每个需求生成唯一编号，业务部门可以查看需求状态，从受理、转任务、执行中、已完成、成果接收全流程可追溯。

• 年度需求盘点统计：自动统计各部门全年提交飞行需求数量、类型，为下一年财政预算编制提供依据。

[3.2.5.2](3.2.5.2) 空域协同与飞行计划管理子系统

对接地方空域管理、无人驾驶航空器综合服务系统，完成政府公共飞行计划统一申报。系统根据生成的飞行任务自动生成标准化飞行报备材料；执行冲突消解，发现时间空域重叠自动预警；区分常态化备案航线和临时飞行计划；任务结束自动归档全部飞行计划，形成政府公共飞行计划台账。

[3.2.5.3](3.2.5.3) 全域装备与人员管理子系统

建立全市政务低空装备统一台账，登记存量、新增无人机、机巢，记录设备位置、状态、维保周期；管理飞手、运维人员资质信息；实时监控设备在线离线状态；当调度任务下达，系统自动判断距离作业区域最近可用装备，支持自动机巢自主执行，也支持人工飞手接管作业。支持存量设备登记入库，充分利旧已有资产，避免一刀切更换硬件。

[3.2.5.4](3.2.5.4) 任务智能调度作业管控子系统

是平台调度中枢。经过审核的需求转化为正式飞行任务；系统综合地理范围、时间窗口、空域条件、气象、装备分布，分配对应装备资源；自动下发任务至机巢或者飞手终端；实时回传飞行器位置、视频流，平台大屏可视化监控任务执行全过程；遇到气象突变、空域临时管制，自动中止任务、执行返航策略；任务完成自动回收载荷数据。针对多部门重叠作业区域，系统生成联合任务，一次飞行同时承接多个部门业务需求，实现 “一飞多用”。

[3.2.5.5](3.2.5.5) 低空数据成果管理与共享子系统

飞行完成后采集的影像、监测数据自动回传至低空数据底座；开展数据预处理、坐标校准；根据任务原始需求，将成果自动分发给发起需求的业务部门；其他部门需要使用该批数据，走平台授权调取流程；区分原始涉密影像与公开分析报告，严格落实数据安全管理，支持数据本地存储，重要政务数据不出政务域。

[3.2.5.6](3.2.5.6) 安全监管与全流程追溯子系统

落实一机一码，每一台政务无人机所有飞行任务全部留痕，飞行计划、轨迹录像、任务日志不可篡改；设置禁飞告警，飞行器闯入管控区域实时预警；对飞手资质校验，不允许无资质人员执行政务飞行；支持事后溯源，按照时间、部门、设备多维度查询历史全部政务公共飞行活动记录。

[3.2.5.7](3.2.5.7) 统筹治理效能评估子系统

建立多维度评估指标库，统计平台运行关键指标：年度受理公共飞行需求总数、任务完成率、平均需求响应时长、装备平均利用率、联合飞行任务占比、财政节约测算、各部门使用频次；输出月度、季度、年度评估报告，用于考核、预算调整，持续优化统筹治理机制。

3.2.6 用户访问层

分为平台总控大屏、政务网页端、部门业务操作员网页端、飞手移动端 APP、应急指挥终端。主管部门查看全局总览；各业务部门仅可看到本部门提交的需求和对应成果；飞手接收作业指令，回传现场状态。

3.2.7 两大支撑体系

第一，标准规范体系：包含公共飞行需求填报标准、数据元标准、设备接入接口规范、任务分级分类标准、运维管理制度、业务流程规范，第四章专门展开论述。
第二，安全保障体系：覆盖网络安全、云平台安全、应用安全、数据安全、飞行运行安全，落实等保要求，划分访问权限，做好涉密影像管控，建立应急故障处置预案。

3.3 外部系统对接

平台需要打通多套外部政务系统，实现业务联动：

1. 对接无人驾驶航空器飞行综合服务平台，完成飞行计划报备；

2. 对接城市 “一网统管” 平台，低空识别的隐患点位直接生成工单，推送至一网统管闭环处置；

3. 对接各委办局业务系统，将飞行成果自动回推至部门业务库；

4. 对接气象、自然资源实景三维、应急指挥平台，获取基础业务数据；

5. 对接公安、空管相关态势系统，接收空域管制通知。

第四章 政府公共飞行需求统筹治理完整运行机制

平台是技术载体，真正实现统筹治理，核心在于建立一套可落地业务机制，打通从部门提出业务需求到成果落地业务履职全流程。本报告把完整治理流程划分为七个关键环节：需求归集受理、需求标准化与分级分类、任务生成与联合任务合并、空域协同与冲突消解、全域资源调度执行、成果归集与授权分发、复盘与效能评估。同时明确各主体权责划分。

4.1 参与主体与权责边界

1. 平台主管单位：一般由政府数据局、发改或者应急管理部门承担，牵头统筹一网统飞整体建设，制定公共飞行管理规则，负责平台运行监管，协调跨部门矛盾，但不干预具体业务部门业务判断。

2. 业务使用部门（城管、水利、生态环境、应急、自然资源等）：业务部门依旧掌握业务决策权，负责提出真实业务飞行需求，说明业务目标，接收飞行作业成果，利用成果开展本部门执法、监测工作；不直接调度装备，不单独开展未纳入平台的政务飞行。业务部门不需要自行承担无人机采购运维，但可以保留特殊专用特种装备。

3. 平台运营运维机构：可以是事业单位或者通过采购引入第三方专业机构，负责平台日常运行，需求初审，任务流转，装备运维管理，飞手管理，技术故障处置。

4. 空域监管、公安空管部门：负责空域规则制定，接收平台统一报送飞行计划，开展空域监管，处置违规飞行。

4.2 环节一：公共飞行需求归集受理

执行 “应统尽统” 原则，本级政府机关、事业单位开展政务目的无人机飞行，全部必须通过一网统飞平台提交需求，原则上禁止业务部门绕过平台自行组织政务公共飞行。特殊涉密特种任务按保密规定单独执行。

需求来源分为三类：第一类，常态化周期性巡检需求，例如每月河湖巡查、季度违建排查，由业务部门提前报送年度需求清单；第二类，临时专项任务，例如专项执法行动、专项生态核查；第三类，应急突发任务，洪涝、山火、事故抢险，启用紧急通道，可以先发起任务后补流程。

业务部门在平台标准化表单填写，包含业务归属部门、任务地理范围、业务目标、期望执行时间、任务等级、成果交付要求、附件说明。系统生成唯一需求编号进入需求总台账。

4.3 环节二：需求标准化与分级分类

运营人员接收原始需求，开展标准化处理，对模糊需求做补充确认，把业务语言转化成可执行飞行任务参数。同时开展分级分类。

按照任务优先级分为三级：

• 一级（应急任务）：自然灾害、事故灾难、公共安全突发事件，最高优先级，优先调度装备，简化审批流程；

• 二级（专项任务）：重大活动保障、专项督查、重点区域专项核查，优先级次之；

• 三级（常规巡检任务）：日常定期巡查，周期可协调，优先级最低，可以进行任务合并优化。

按照业务领域分类：城市治理类、生态环境类、水利河湖类、自然资源类、应急救援类、交通管控类、大型活动安保类、测绘勘察类，便于后续任务合并。

4.4 环节三：任务生成与联合任务合并（统筹治理核心环节）

标准化后的需求转化为待执行任务。平台引擎自动比对所有待执行任务的地理范围、时间窗口，如果多个部门任务地理范围高度重叠，在时间允许前提下，执行任务合并，生成联合飞行任务，一次飞行覆盖多个部门业务目标，一套飞行采集多类数据，分别输出不同业务成果给到各个发起部门，真正实现 “一飞多用”，减少重复升空，节约空域资源与装备损耗。

举例：同一河段，水利部门需要河道排污排查，生态环境部门需要水体水质监测，城管需要河道沿岸违建排查，三份独立需求，地理重合，平台合并生成一次联合飞行任务，无人机同时搭载可见光、多光谱载荷，飞行完成之后，分别输出河道排污报告、水体监测数据、沿岸违建点位，分别推送给水利、生态环境、城管三个部门。

对于地理不重叠，无法合并的需求，生成独立单部门任务。任务生成后，形成正式任务单，标注任务等级、地理范围、时间窗口、载荷需求、预期成果。

4.5 环节四：空域协同与冲突消解

平台汇总全部待执行任务，调用空域规则库，结合实时空域管制、气象信息，自动生成飞行计划。冲突消解引擎比对所有任务的时间、空间，识别空域时间冲突：

1. 应急一级任务拥有最高优先权，挤占冲突的常规三级任务，常规任务自动延后；

2. 二级专项任务和其他任务冲突，由平台主管部门协调调整时间窗口；

3. 常规任务之间冲突，系统自动调整执行日期、时段。

冲突完成消解后，平台统一向空域管理系统提交政府公共飞行计划报备，不再由各个部门分头申报。收到空域审批回执后，任务转为可调度状态。如遇临时空域管制，系统自动暂停对应区域全部待执行任务，通知相关业务部门。

4.6 环节五：全域资源调度与作业执行

可调度任务下发到调度引擎，系统结合任务位置，自动匹配距离最近可用装备（自动机巢或者持证飞手）。

• 自动化机巢模式：任务下发至机巢终端，设备自检，自动起飞按照规划航线执行任务，实时回传视频，遇到恶劣气象自动返航，完成后自动归巢充电；

• 人工飞手模式：任务推送飞手移动端，飞手领取任务执行。

平台总控大屏实时监控全部正在执行任务飞行器位置、状态。应急一级任务支持人工强制调度，跨区域调动装备。任务中途业务部门可以通过平台实时查看现场回传画面，但不能直接操控飞行器。任务完成，飞行器返航，原始影像、监测载荷数据自动加密回传低空数据底座。

4.7 环节六：成果归集、治理与授权分发

原始数据回传平台之后，开展数据预处理，AI 算法自动识别目标隐患，生成点位清单、专题报告。系统按照任务归属，自动把对应成果推送给发起需求的业务部门业务账号，业务部门可以下载影像、报告用于执法处置。

其他部门如果需要调取本次飞行产生的数据，需要在平台提交数据调取申请，说明业务用途，经过原需求部门或者平台主管单位授权之后，方可获取对应数据，严格落实数据权属与权限管控，避免数据随意扩散。识别出来风险隐患点位，可以同步推送城市一网统管平台生成处置工单，形成 “低空发现‑平台派单‑地面处置‑结果回传” 治理闭环。

4.8 环节七：任务闭环复盘与效能评估

任务全部交付业务部门，业务部门确认成果接收，任务正式闭环。平台自动记录全部运行指标，纳入效能评估体系。评估指标分为四大类：
第一类需求指标：需求受理总量、应急需求响应时长、任务完成率、业务部门满意度；
第二类资源效率指标：装备平均利用率、联合飞行任务占比、减少重复飞行架次；
第三类财政效益指标：测算对比分散模式下节约采购、运维成本；
第四类业务成效指标：低空识别隐患数量，移交处置线索数量。

平台定期输出月度、季度、年度评估报告，反馈各部门，用于优化下一年公共飞行需求规划，优化平台调度规则，为财政预算编制提供支撑。每年度组织主管部门、业务部门开展机制复盘，优化流程规则。

4.9 配套标准与制度体系

统筹治理模式落地，必须配套完整制度标准，避免只建平台不建制度。重点包含：

1. 《政务公共飞行需求管理办法》：明确哪些飞行需要纳入平台，需求提报流程，分级标准，禁止线下私自开展政务飞行；

2. 《一网统飞平台设备接入技术规范》：无人机、机巢接入接口标准，兼容多厂商硬件；

3. 《公共飞行数据元与成果格式标准》：统一影像、点位报告输出格式；

4. 《装备运维和飞手管理制度》：设备维保，飞手资质管理；

5. 《低空数据安全管理细则》：数据分级、访问授权、存储保密要求；

6. 《平台应急处置预案》：飞行器故障、气象突变、空域突发管制处置流程。

第五章 典型业务场景下统筹治理模式应用

5.1 城市精细化治理场景（违建排查、市容管理）

城管部门定期提交违建排查常态化需求，平台将该需求和自然资源、住建部门的土地卫片核查需求做任务合并，开展联合飞行。无人机航拍建筑屋顶，AI 比对规划备案底图，识别疑似违建点位，坐标、影像自动推送城管部门，同时把土地变化线索同步自然资源部门。相比各部门分别飞，大幅减少升空频次。遇到大型市容专项整治，提交二级专项任务，快速开展全域航拍。

5.2 生态环保与河湖治理场景

水利、生态环境、河长办多部门，河道、水库巡检需求高度重合，平台生成联合巡检任务，无人机搭载可见光、多光谱载荷，一次飞行同时排查河道排污口、水体富营养化、岸线违建、水域垃圾，成果分发给水利、生态环境、河长办，支撑河湖长制履职。山林区域将林业防火巡查、生态保护地监管需求合并，开展常态化低空巡护。

5.3 突发事件应急处置场景（一级应急任务）

发生洪涝、森林火灾、山体滑坡等突发事件，应急管理部门在平台提交一级应急需求，启动绿色通道，免于常规多级审批。平台一键调度事发点周边所有可用政务无人机，快速生成多条应急航线，同步完成空域报备。多架无人机同时起飞，分别负责灾情全景测绘、火源定位、人员被困区域勘察、通信中继；实时视频画面推送应急指挥中心，为抢险救援提供第一手低空感知，任务采集数据同步分发给应急、水利、自然资源、消防多个参战部门。

5.4 大型公共活动安保保障场景

大型会议、节庆活动期间，公安、文旅、城管、交通多部门同时有低空安防、人流监测、交通疏导需求，作为二级专项任务，平台统筹规划活动区域飞行计划，统一调度装备，避免多部门无人机扎堆升空带来空域冲突，统一监管所有政务低空飞行器，防范扰航风险。

5.5 自然资源与国土监测场景

自然资源部门卫片执法、耕地保护监测，和农业农村部门耕地非农化非粮化排查需求重叠，平台开展联合飞行，获取全域遥感影像，分别支撑两个部门业务，减少重复航拍作业。

第六章 风险识别与防控体系

一网统飞统筹治理模式同时面临运行安全风险、数据安全风险、业务机制风险、技术风险，需要建立全维度风险防控。

6.1 飞行运行安全风险及防控

风险点：任务密集调度、自动化机巢故障、突发恶劣气象、信号干扰，造成飞行器失控、坠机，带来人身财产安全，干扰民航航线。
防控措施：

1. 平台接入实时气象预警，大风、雷雨天气自动禁止下发飞行任务；

2. 所有自动机巢设置多重故障返航逻辑，信号丢失自动执行返航策略；

3. 严格管理飞手资质，所有政务飞行操作人员必须持有合规证照；

4. 禁飞区、民航净空区在系统硬锁定，任务航线不能侵入；

5. 建立飞行器故障台账，定期装备维保，定期安全演练。

6.2 低空数据安全风险及防控

风险点：航拍影像包含城市敏感目标，地理敏感信息，数据泄露、越权访问，原始影像外流。
防控措施：

1. 政务低空原始感知数据存储政务云，落实数据不出域；

2. 严格执行分级授权访问，业务部门只能查看本部门任务成果；跨部门调取必须审批留痕；

3. 原始高清影像和对外输出报告区分，对外输出做脱敏处理；

4. 日志完整留存，所有数据下载、导出全部留痕审计；

5. 落实网络安全等级保护，做好平台访问身份认证。

6.3 业务机制风险与防控

风险点：第一，业务部门不配合，绕过平台私下开展政务飞行，统筹流于形式；第二，需求积压，常规任务响应周期变长，业务部门满意度下降；第三，权责不清，出现任务延误、成果质量差，平台和业务部门互相推诿。
防控措施：

1. 通过政府发文形式明确制度，政务公共飞行必须纳入一网统飞平台，作为硬性制度；

2. 设置任务时长阈值，常规任务最长执行时限，超时自动预警，倒逼平台运营效率；

3. 清晰写入制度文件区分权责：业务部门对需求业务合理性负责；平台对调度执行、飞行作业质量负责；

4. 建立申诉机制，业务部门对任务处理有异议，可以向主管单位申诉。

6.4 技术与供应链风险防控

风险点：硬件设备厂商锁定，接口封闭，后期难以扩展；系统漏洞；存量设备无法接入，改造成本过高。
防控措施：

1. 平台招标明确要求接口标准化开放，不得绑定单一品牌无人机；优先兼容利旧存量政务无人机，不强制全部替换；

2. 定期开展系统安全漏洞扫描；

3. 制定技术运维应急预案，系统故障状态下保留人工调度兜底流程，极端情况允许线下应急执行一级应急任务，事后补录台账。

第七章 分阶段实施路径与典型案例效益分析

7.1 分三阶段实施路径

很多地区容易陷入误区，一次性大规模采购大量自动机巢硬件，却没有理顺需求统筹机制，最后设备闲置。建议遵循 “制度先行‑平台搭建‑硬件适度布局‑迭代优化” 分三阶段落地。

第一阶段：制度建设与平台核心模块建设（0‑6 个月）

1. 政府出台政务公共飞行统筹管理相关文件，明确一网统飞管理机制，划定各部门权责；

2. 优先建设一网统飞平台软件核心模块：需求管理、任务调度、空域协同、数据底座、安全追溯；

3. 完成本地区全部存量政务无人机、机巢摸排登记，建立全域装备台账，推动存量设备接入平台，优先利旧，暂缓大规模新建机巢；

4. 选择 2‑3 个高频业务部门作为试点，试点跑通需求‑任务‑执行‑成果分发完整流程，验证统筹治理机制。

第二阶段：扩大试点，适度完善低空感知硬件网络（6‑18 个月）

1. 将平台覆盖扩大到全部本级职能部门，向下逐步接入区县；

2. 根据试点阶段真实任务量，按需布局自动化机巢，优先部署在河湖、山林、重点管控区域，根据实际需求配置，杜绝盲目铺硬件；

3. 完善 AI 算法仓，丰富场景识别能力，打通和一网统管、各业务系统对接；

4. 形成常态化联合飞行任务机制，运行效能评估体系落地。

第三阶段：成熟运营，体系深化（18‑36 个月）

1. 形成成熟可持续运营模式，明确运维经费保障；

2. 完善市‑区县两级一网统飞体系；

3. 探索跨区域协同，相邻地市之间重大突发事件下装备互助调度；

4. 输出本地一网统飞建设标准，形成可复制模式，总结实践经验。

7.2 国内地方实践案例分析

案例一：杭州临安一网统飞实践

杭州临安区自 2024 年推进一网统飞平台建设，整合全区 35 个部门合计 135 项政务飞行需求进入统一平台，推行 “一机多飞，一飞多用” 模式，替代过去各部门分散巡检模式，城市治理巡查综合效率提升 80%，测算 5 年节约财政资金 2000 万元。平台统筹调度无人机完成违建排查、河道巡查、环境监测，一次飞行产出多部门业务成果，有效解决重复采购、设备闲置痛点，是区县层面统筹治理典型实践。临安模式重点启示：一网统飞的价值来自需求统筹，而不是单纯硬件堆砌，先把需求归集机制跑通，硬件按需配置。

案例二：安徽合肥城市级一网统飞平台

合肥打造城市级一网统飞平台，2025 年 8 月上线，实现公安与政务多部门资源融合，平台累计执行政务飞行超 3 万架次，实现一网多用、一机多用。平台打通跨部门调度，重点解决空域多头申报冲突问题，构建 “警政融合” 的政务低空统筹模式，在城市治理、大型安保、应急场景规模化落地，属于地级市级别标杆项目。合肥实践证明，地级市层面可以实现全域公共飞行统一归集调度，但需要强有力跨部门协调机制作为支撑。

案例三：云南政策推动州市一网统飞建设

云南省在省级政策文件明确鼓励州市建设一网统飞，推行 “综合飞一次” 机制，编制联合飞行任务清单，森林防灭火、高原湖泊巡查开展多部门联合任务，目标 2027 年 5 个州市建成政务一网统飞。云南模式启示，省级层面出台顶层政策，能够有效推动地市建立公共飞行统筹治理制度，自上而下减少部门阻力。

7.3 综合效益测算维度

推行一网统飞统筹治理模式，可以从四个维度开展效益评估。
第一，财政经济效益：对比分散模式，减少新增无人机、机巢重复采购，降低分散运维人员成本；设备利用率提升，延长装备生命周期。以区县为单位，如果有 20 个业务部门原本计划各自采购一套无人机系统，统筹之后仅需部署少量共享装备，节约财政投入十分可观。需要注意，平台本身需要运维经费，并非零成本，效益来自减少重复建设，不是完全消除投入。
第二，空域资源效益：联合飞行减少升空架次，降低空域占用，飞行冲突大幅下降，提升公共低空空域资源承载能力。
第三，业务治理效益：低空感知频次提升，隐患发现更早，支撑城市精细化治理、河湖管护、应急处置，产出更多业务线索，推动治理关口前移。
第四，安全监管效益：全部政务公共飞行纳入监管台账，飞行全流程留痕，降低政务无人机违规飞行风险。

第八章 当前落地主要挑战与优化对策

国内多地在推进一网统飞建设过程中遇到现实障碍，本报告梳理主要挑战，并提出针对性对策。

8.1 主要现实挑战

挑战一：跨部门协同阻力，部分业务部门习惯自建自用模式

部分职能部门已经采购自有无人机，形成固有工作习惯，担心纳入统筹平台之后，任务响应速度变慢，业务自主权下降，主观上存在抵触，存在私下绕开平台开展飞行的风险。

挑战二：经费保障机制尚不清晰

一网统飞平台建设之后，平台软件运维、机巢运维、飞手人员薪酬都需要持续经费。传统模式经费分散在各个部门预算；统筹之后经费归集模式没有明确，是财政统一保障，还是各部门按需购买服务，各地做法不一，如果经费机制没有理顺，平台后期难以持续运转。

挑战三：存量硬件设备兼容性难题

各地前期采购不同厂商无人机，部分老旧设备接口封闭，无法接入平台，全部替换成本过高，完全利旧又会损失部分自动化调度能力，形成两难。

挑战四：应急任务和常规任务平衡难题

日常常规巡检追求联合任务合并，提升效率，但是突发事件应急场景，需要极速调度，如何平衡常态化任务流程和应急绿色通道，机制设计难度较高。

挑战五：低空数据权属与共享边界模糊

一次联合飞行采集数据同时属于多个业务部门，原始数据所有权、使用权、对外授权规则缺少统一制度，容易引发部门之间关于数据使用的分歧。

8.2 优化对策建议

对策一：强化顶层制度推动，厘清权责消除部门顾虑

由政府印发正式管理文件，明确政务公共飞行纳入一网统飞平台的硬性要求，同时清晰界定权责边界：业务部门保留全部业务决策权，平台仅负责资源调度执行，打消业务部门 “失去业务主动权” 的顾虑。建立试点示范，让业务部门切身感受到降本增效，而不是单纯行政强制。保留特殊特种涉密业务例外条款。

对策二：建立可持续经费保障模式，多路径选择

各地结合财政情况选择适合模式：模式一，财政统一安排一网统飞平台年度运维专项经费；模式二，维持各部门原有低空相关预算，部门提交需求消耗对应预算额度，平台统一统筹采购运维服务；模式三，适度引入合规社会化运营服务商，政府购买服务模式。无论哪种模式，必须明确长期运维经费来源，避免 “重建设，轻运营”，平台建成之后缺少运维经费陷入瘫痪。

对策三：坚持存量利旧优先，分级兼容硬件

平台招标时明确强制标准化接口，支持多品牌设备接入；对于老旧无开放接口存量无人机，不需要强制淘汰，可以采取半接入模式：需求、计划、台账全部录入一网统飞平台，飞行完成手工录入轨迹与成果，纳入统一台账监管，逐步迭代更新硬件，不追求一步到位全部自动化接入，降低改造财政压力。

对策四：固化应急绿色通道机制，流程上区分常规与应急

制度文件明确一级应急任务可以 “先执行，后补手续”，平台系统设置应急任务专门入口，跳过常规排队，优先调度装备。同时定期开展多部门联合应急演练，检验突发情况下统筹调度能力。

对策五：完善低空数据权属制度，明确联合任务数据规则

在制度文件中明确：联合飞行采集数据，原始感知数据归属于平台，各参与业务部门拥有本业务相关成果使用权；跨部门调取必须履行授权审批流程，厘清数据所有权、使用权、对外分发权限，化解数据权责分歧。

对策六：杜绝重硬件轻软件、重采购轻机制的建设误区

部分地区建设把绝大部分预算投入采购大量自动机巢，但是制度、平台软件、运营团队建设投入不足。实践证明，需求统筹治理机制才是一网统飞核心，硬件只是执行终端。优先保障制度、平台软件、运营团队经费，硬件规模根据真实业务任务量测算，按需配置，避免盲目大规模部署机巢造成设备闲置浪费。

第九章 结论与展望

9.1 主要研究结论

第一，随着政务无人机大规模普及，传统各部门分散自建自管的公共飞行模式，带来财政重复投入、空域冲突、数据孤岛、应急协同不足等结构性矛盾，已经难以适应数字政府与低空经济发展新阶段。建设 “一网统飞” 政务低空平台，构建政府公共飞行需求统筹治理模式，不是简单建设一套无人机管控软件，而是技术系统加上制度流程、运营机制的综合治理变革。

第二，政府公共飞行统筹治理核心逻辑是实现公共飞行需求 “应统尽统”，完整闭环包含需求归集受理‑标准化分级‑任务生成与联合合并‑空域冲突消解‑全域资源调度‑成果授权分发‑效能评估七大环节。坚持业务部门业务决策权不变，平台掌握资源调度执行权，厘清参与主体权责边界，是模式能够落地的关键。“一飞多用、联合任务” 是统筹治理模式最大价值点，通过一次飞行同时服务多个部门业务，实现财政、空域、数据资源多重节约。

第三，平台总体架构分为基础设施层、感知接入层、数据资源层、平台能力层、业务应用层、用户访问层，配套标准规范和安全保障两大体系。其中低空数据底座、公共飞行需求管理子系统、任务调度、空域协同、安全追溯是平台不可缺少的核心模块。硬件感知网络应当按需布局，优先利旧存量设备，切忌盲目大规模采购机巢。

第四，一网统飞落地不能只依靠技术，制度先行至关重要。现实落地会面临部门协同、经费保障、存量硬件兼容、数据权属等多重挑战，必须出台政府层面管理制度，建立长期可持续运维经费，平衡常规任务与应急任务，防范飞行安全与数据安全风险，按照制度先行‑平台建设‑硬件迭代三步走路径推进。国内临安、合肥、云南等多地实践已经验证该模式具备可行性，能够显著提升政务低空履职效能。

9.2 未来展望

未来随着低空空域改革持续深化、5G‑A、北斗、AI 大模型技术迭代，一网统飞政务低空平台会持续演进。一方面，AI 大模型将进一步赋能公共飞行需求解析，业务部门自然语言描述业务目标，平台自动解析生成标准化飞行任务；另一方面，市‑县两级统筹体系不断成熟，部分区域探索跨市域应急装备互助调度。政务低空数据将进一步深度接入城市一网统管，实现低空感知发现问题，地面快速处置，形成更加完整空天地一体化城市治理闭环。

同时也应当看到，一网统飞是政务公共飞行治理的创新范式，国内实践时间尚短，不同地区财政条件、业务场景差异巨大，不存在完全通用的标准化模板，各地区需要结合自身实际，因地制宜调整统筹治理机制，走出适配本地情况的落地路径，以数字化低空能力赋能政府精细化治理现代化。

数据来源

1. 国家发展和改革委员会低空经济发展司，低空经济相关政策文件、《低空经济及其核心产业统计分类（试行）》

2. 《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，2024 正式实施，国务院、中央军委

3. 中国信息通信研究院，2025‑2026 低空经济相关产业白皮书与研究报告

4. 民航局公开统计数据：全国注册无人机数量、飞行时长统计数据

5. 杭州市临安区人民政府，一网统飞项目公开实践资料

6. 安徽省、云南省地方低空经济实施方案、政务无人机相关政策文件

7. 国内一网统飞试点项目公开调研报告、行业第三方机构产业研究数据

8. 各地数字政府、一网统管建设公开文档

9. 巴克豪斯低空经济研究院产业数据库整理测算数据

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本报告由巴克豪斯智能科技（苏州）有限公司联合巴克豪斯低空经济研究院、巴克豪斯世界低空经济产业网、巴克豪斯中国低空经济产业网、巴克豪斯国际低空经济合作网、巴克豪斯低空制造平台、巴克豪斯低空飞行平台、巴克豪斯低空保障平台、巴克豪斯低空基础设施平台、巴克豪斯低空产业配套平台、巴克豪斯低空跨界融合平台联合编制。

报告中引用的公开行业统计数据、政策资料均来源于公开渠道，报告中部分效益测算、趋势研判为研究机构基于公开信息开展分析推演，仅作理论研究、行业参考使用，不构成任何地方项目建设投资决策、行政审批的直接依据。

报告观点仅代表编制单位研究团队观点，不代表任何政府部门立场。各地开展一网统飞政务低空平台项目建设，应当结合本地财政、空域条件、业务实际，另行开展项目可行性研究、立项评审，严格遵循国家、地方现行法律法规、空域管理、数据安全、政府采购相关制度要求。

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