城市群低空经济差异化布局，粤港澳、长三角、成渝试点模式对比研究

城市群低空经济差异化布局，粤港澳、长三角、成渝试点模式对比研究

作者：巴克豪斯智能科技（苏州）有限公司、巴克豪斯低空经济研究院、巴克豪斯世界低空经济产业网、巴克豪斯中国低空经济产业网、巴克豪斯国际低空经济合作网、巴克豪斯低空制造平台、巴克豪斯低空飞行平台、巴克豪斯低空保障平台、巴克豪斯低空基础设施平台、巴克豪斯低空产业配套平台、巴克豪斯低空跨界融合平台

摘要

低空经济作为新质生产力重要载体，已经上升为国家战略性新兴产业，城市群是低空经济试点落地、产业集聚、场景商业化的核心载体。粤港澳大湾区、长三角城市群、成渝双城经济圈作为国内三大低空经济先行试点区域，依托各自资源禀赋、产业底座、空域条件、城市结构，演化出三套具备样本价值的发展模式。粤港澳大湾区依托完整电子信息供应链，形成整机制造 + 高频城市商业场景驱动模式；长三角发挥三省一市制造业协同、科创资本集聚优势，构建研发总部‑零部件制造‑测试验证‑数字空管梯度分工体系；成渝立足山地地形与西部空域改革试点基础，走出跨省空域协同、特色场景优先、公共服务牵引的西部试点路径。

本报告从产业基础、政策顶层设计、空域管理机制、基础设施建设、重点应用场景、商业模式、协同治理机制、核心短板八个维度，系统对比三大城市群试点实践，剖析同质化风险、跨域审批壁垒、基础设施重复建设、适航体系滞后等共性与个性问题，提出全国城市群低空经济差异化布局的优化路径，为国内其他都市圈规划落地低空经济提供参照。报告全文约 9800 字。

关键词：低空经济；城市群；差异化布局；空域改革；试点模式对比；eVTOL；无人机产业

第一章 绪论

1.1 研究背景

2024‑2026 年，国家层面持续出台《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》、《低空经济标准体系建设指南》等顶层文件，明确鼓励城市群开展低空经济综合试点，推动低空空域有序开放、基础设施建设、飞行器适航认证、商业化场景示范并行推进。截至 2026 年上半年，全国已有超 270 个地市将低空经济纳入地方发展规划，但大量地区出现盲目布局整机项目、照搬外地方案、基础设施利用率不足、场景与本地禀赋错配等现象。

城市群人口稠密、产业要素集中，同时跨行政边界多、空域约束复杂，是低空经济落地的主战场，也是矛盾集中爆发区域。粤港澳、长三角、成渝分别代表沿海外向型产业集群、东部先进制造业协同集群、西部山地跨省协作三大类型，剖析三者试点模式差异，对建立全国错位发展格局，规避低水平内卷具备现实意义。

1.2 研究范围与概念界定

本报告研究对象限定三大国家级城市群低空经济试点实践：粤港澳大湾区（广州、深圳、珠海、佛山、东莞，含港澳协同试点）；长三角城市群（上海、江苏苏锡宁、浙江杭湖、安徽合芜）；成渝双城经济圈（成都、重庆及周边联动城市）。

低空经济涵盖低空飞行器研发制造、低空基础设施、空域运行保障、运营服务、低空文旅、低空物流、城市空中交通、应急救援等全产业链，本报告重点聚焦城市群层面的政策设计、空域试点、产业分工、场景落地、跨区域协同五大模块。

1.3 研究方法

本报告综合采用多案例对比分析法、文献研究法、产业调研归纳法。梳理各省市公开政策文件、统计公报、行业白皮书，结合巴克豪斯低空经济研究院对国内 21 个低空试点城市实地调研素材，构建八大维度对比框架，归纳模式特征，识别发展瓶颈，提出对策建议。

第二章 三大城市群发展基础与产业禀赋

2.1 粤港澳大湾区：全球无人机产业核心集聚区

粤港澳大湾区拥有国内最完备的无人机全链条供应链，消费级、工业级无人机龙头高度集聚，深圳集聚全国 80% 以上无人机龙头企业，从芯片、电机、飞控系统到整机总装、运营服务形成闭环产业生态。电子信息、智能制造产业基础雄厚，市场化资本活跃，跨境区位优势突出，深圳拥有全国首部低空经济专项条例，制度创新走在全国前列。

区域内城市密度高，人口超 7000 万，城市即时配送、海岛物流、城市治理、文旅表演市场需求旺盛。广州主攻 eVTOL 载人飞行器整机，深圳侧重无人机制造与城市高频商业场景，珠海强化通航装备制造，港澳探索跨境低空监管沙盒，形成广‑深‑珠三核引领格局。但同时存在粤港澳三地空域管理规则差异，城市建成区高楼密集，核心城区可用适飞空域紧张，部分城市起降设施规划存在重复建设风险。2025 年大湾区低空核心产业规模突破 800 亿元，广东省规划到 2026 年全省低空经济总规模突破 3000 亿元。

2.2 长三角城市群：先进制造 + 科创资本驱动的协同集群

长三角三省一市航空航天、汽车电子、新材料产业底座深厚，上海集聚全国 50% 以上 eVTOL 科创企业，主打研发创新、标准制定、总部经济；江苏苏州、昆山、无锡、南京依托精密加工能力，聚焦飞行器零部件、导航惯导、动力系统制造；浙江发挥数字经济优势，布局低空智联网、数字空管系统；安徽提供广阔试飞空域与测试验证场地，形成 “上海研发、江苏制造、浙江管运、安徽测试” 的梯度分工格局。

长三角城市化水平高，城际通勤、医药急送、跨城物流、工业巡检市场庞大，财政实力雄厚，低空产业园、试飞基地建设推进速度快，已经签署《长三角低空产业协同创新发展苏州共识》，设立专项产业基金推进跨域协同。短板在于，三省一市政策出台时序不一，部分地市招商导向趋同，少数产业园出现场站利用率偏低，跨省市航路审批协调成本较高等现实问题。

2.3 成渝双城经济圈：西部山地场景与空域改革先行区

四川是全国首个低空空域协同管理改革试点省份，2018 年设立省级空域协同运行机构，率先探索军地民三方协同空域管理机制，实现部分区域 “报备即飞”，重庆是全国首批通用航空综合示范区，两地共同打造全国首个跨省低空经济走廊 —— 成渝低空经济走廊，出台全国首个跨省低空飞行协同管理机制，实现空域申请一网通办。

成渝地形以山地、丘陵为主，平原空间有限，但拥有大面积非城市适飞空域，森林、山地、江河、文旅景区资源丰富。产业端没有形成大规模整机制造集群，更多聚焦重载无人机应用、应急救援、山地物流、低空文旅。成都主打低空文旅消费，重庆深耕山地巡检、森林防火、山地物资投送。产业规模相较东部城市群偏小，2025 年川渝低空经济合计规模接近 900 亿元，计划 2030 年两地合计突破 1000 亿元规模。短板是高端产业链配套不足，高端人才缺口大，山地复杂气象条件提升飞行安全管控难度，载人 eVTOL 产业发展相对滞后。

第三章 三大城市群试点模式多维度对比

3.1 政策顶层设计对比

粤港澳大湾区采用省级行动方案 + 重点城市专项条例 + 港澳监管沙盒并行模式。广东省出台《广东省推动低空经济高质量发展行动方案（2024‑2026）》，深圳出台全国首部低空经济地方性法规，香港、澳门分别组建低空经济工作组，以监管沙盒模式探索跨境低空飞行规则对接，政策工具偏向市场化场景开放、项目清单化管理，把政策转化为可落地项目机会清单，通过政企合作推进商业化验证。政策特点：市场化程度高，重视跨境规则创新，但粤港澳三地分属不同法律体系，制度统一难度高。

长三角实行 “三省一市分头出台政策 + 跨区域联盟统筹协调” 模式。上海、江苏、浙江、安徽分别发布本地低空经济行动方案，同时依托长三角低空经济产业联盟签署协同共识，建立供需清单发布机制，设立跨区域产业基金。政策工具侧重产业招商、研发补贴、测试场地供给，强化产业链强链补链，突出技术攻关与标准协同。政策特点：行政协同机制成熟，但四地政策目标、补贴标准存在差异，统一落地执行难度较大。

成渝双城经济圈采用 “省级改革试点 + 跨省备忘录协同” 模式，四川立足空域改革试点，重庆依托通航产业基础，两省市政府签署跨省低空合作备忘录，出台《川渝地区跨省低空飞行协同管理工作机制（试行）》，把政策重心放在空域流程简化、跨省审批互认，以公共服务场景带动产业培育，减少大规模整机制造导向的招商。政策特点：空域制度创新领先，但产业扶持资金总量弱于东部城市群，产业端政策工具相对有限。

3.2 空域管理试点机制对比

粤港澳大湾区：120 米以下部分区域开放适飞空域，采用网格化空域划分，城市建成区空域精细化管控，重点打通跨海、跨城物流航线。难点在于一国两制框架下粤港澳空域管理体系不同，跨境飞行审批链条长，港澳沙盒试点仍处于项目验证阶段，大规模跨境常态化航线尚未全面落地。

长三角城市群：分片区差异化管控，上海、南京等核心城区严格管控，安徽、浙西提供大面积试飞空域，正在推进跨省市航路规划。空域改革更多聚焦飞行计划协同、数据互通，尚未大规模推行 “报备即飞”，多数飞行活动依旧实行审批制，跨城航线审批流程链条较长，空域资源供需矛盾集中于沪苏核心都市圈内部。

成渝双城经济圈：国内空域改革先行样本，四川试点区域实现 300 米以下连片空域 “即报即飞”，简化三重申请流程，改为飞行前一小时报备；搭建川渝统一线上审批平台，跨省飞行一网通办，打通 5 条以上跨省低空试飞、试运行航线。山地环境下，空域网格化管理需要兼顾地形遮挡、气象多变，对低空感知、监视预警系统要求更高。

3.3 基础设施建设模式对比

粤港澳大湾区：城市级高密度起降点网络。广州规划建设 10 个低空基地、100 个起降场、1000 个起降点；深圳大规模布局城市屋顶起降点、物流场站；珠海新增低空起降设施专属建设用地类别。建设模式以政府规划引导、企业投资运营为主，重点服务城市物流、eVTOL 垂直起降场。部分城市存在各区县独立建设，平台标准不统一，互联互通不足的风险。

长三角城市群：产业园 + 试飞基地 + 城市起降点多层布局。上海布局虹桥、临港、浦东三大低空片区；江苏建设多个低空产业园，配套风洞、检测实验室等高端测试设施；安徽建设大型试飞试验区。基础设施投资主体多元，省级、地市、园区平台、社会资本共同参与，优势是测试验证设施全国领先，部分园区出现场站建设超前于实际业务需求，场站利用率不足的问题。

成渝双城经济圈：通用机场为骨干，景区、应急站点起降点为补充。较少在高密度城区大规模布局垂直起降场，更多依托现有通用机场、景区平台、应急救援站点改造升级，优先满足文旅观光、应急投送，重资产垂直起降场布局节奏慢于东部城市群，重点完善低空监视网，弥补山地环境目视观测短板。

3.4 核心应用场景布局差异

粤港澳大湾区：商业消费场景优先。第一梯队：城市低空即时物流、跨海海岛物流，深圳已经开通 200 余条无人机配送航线，外卖、医药、生鲜常态化配送；第二梯队：eVTOL 载人试飞、空中观光、无人机集群文旅表演；第三梯队：城市治理巡检、应急救援。商业模式以市场化商业运营为主，企业付费、C 端消费占比高，商业化成熟度全国领先。

长三角城市群：工业 + 民生 + 测试验证多线并行。重点场景包括跨城医药急送、工业电力巡检、港口巡检、低空测绘、城市空中交通试飞、低空文旅。一方面发展面向 B 端工业服务，另一方面开展载人飞行器大量测试验证，兼顾部分 C 端消费。商业模式混合，政府购买服务与市场化运营并重，大量场景仍处于试点验证，完全商业化闭环场景少于粤港澳。

成渝双城经济圈：公共服务牵引，特色文旅突围。核心场景：山地应急救援、森林防火巡检、山地物资投送、江河湖泊巡查；低空文旅（熊猫飞的、石窟低空观光、景区直升机游览）；少量山地物流试点。C 端商业消费规模有限，大量项目依靠政府购买公共服务，文旅消费是主要市场化收入来源，载人城市空中交通布局相对谨慎，优先发展重载长航时无人机场景。

3.5 产业分工与产业链布局对比

粤港澳大湾区：全链条闭环模式。深圳聚焦消费级、工业级无人机整机、核心零部件；广州主攻载人 eVTOL 整机制造；珠海强化传统通航装备；周边东莞佛山承担配套零部件生产；港澳聚焦低空服务贸易、监管创新。产业链完整度最高，从零部件、总装到运营服务全部覆盖，龙头链主企业带动效应极强。短板在于高端适航测试设施供给不足，部分高端材料仍然外部采购。

长三角城市群：梯度分工，错位配套。上海：总部、研发、适航认证、标准输出；江苏：导航、动力、复合材料等核心零部件量产基地；浙江：低空数字平台、空管软件；安徽：试飞测试、中试制造。不追求每个城市构建完整全产业链，强调跨省市分工协作。优势是航空大工业基础深厚，短板是整机龙头数量少于大湾区，城市间存在局部赛道同质化招商竞争。

成渝双城经济圈：应用驱动型产业格局。没有大规模消费无人机、eVTOL 整机产能，重点发展无人机应用服务、运维培训、空天信息处理，少量本地无人机整机企业聚焦重载、高原山地特种机型，上游零部件大量从东部采购。产业逻辑是场景带动产业落地，而非制造带动场景，适合西部城市参考，短板是产业链条短，本地配套率低，产业带动效应有限。

3.6 协同治理机制对比

粤港澳大湾区：城市分工 + 港澳沙盒协同。广州、深圳、珠海三核错位发展，避免内部同质化竞争；粤港澳之间以项目试点推进规则对接，尚未形成常态化统一空域管理平台。内部协同难点在于不同行政体系，三地法规、空域管理主体不同，跨粤港澳飞行协调成本高。

长三角城市群：联盟 + 备忘录 + 供需清单模式。成立长三角低空经济产业联盟，签署协同共识，发布产业供需清单，建立产业基金，推动试飞资源、起降设施共享。优势是行政协商机制成熟，局限在于属于跨区域自愿性协同，不具备强制约束力，重大空域事项依旧需要逐级上报审批，执行落地依赖各地政府意愿。

成渝双城经济圈：全国首个制度化跨省空域协同。两省出台正式试行管理文件，搭建统一线上审批平台，实现空域申请互认、一网通办，建立常态化联席会议，航线联合规划。最大创新是把跨省低空协同从企业项目层面上升到政府制度层面，可为全国其他城市群提供制度样板。现实约束是川渝之外无法复制西部空域改革试点政策红利，经济财政实力弱于东部，产业协同的资金投入有限。

3.7 商业模式成熟度对比

粤港澳大湾区：C 端与 B 端商业化同步跑通。无人机外卖、海岛货运已经实现常态化收费运营，具备可复制商业闭环；eVTOL 载人处于试飞阶段，尚未大规模商业化。收入来源包括 C 端配送服务费、文旅表演、B 端企业巡检服务。

长三角城市群：B 端试点为主，部分场景尚未盈利。工业巡检、测绘以政府和大企业采购为主；即时配送处于示范阶段，规模有限；大量飞行器项目处于测试研发，依赖政府补贴、产业资本投入，真正盈利的商业化场景数量少于大湾区。

成渝双城经济圈：政府购买 + 文旅消费双轮。应急、巡检类项目大多属于政府购买服务；低空观光文旅是主要市场化收入；山地物流还处在示范试飞，距离大规模商业盈利尚有距离。

3.8 核心短板汇总

粤港澳短板：粤港澳跨境制度壁垒；高密度城市空域紧张；部分基础设施重复建设；高端适航测试资源不足。
长三角短板：部分城市盲目招商整机项目造成资源浪费；跨省市空域审批效率有待提升；部分场站利用率不足。
成渝短板：本地产业链配套薄弱；高端人才供给不足；山地复杂环境带来飞行安全管控压力；载人空中交通产业基础薄弱。

第四章 三大城市群共性问题与差异化风险识别

4.1 全行业共性问题

第一，空域管理改革与产业落地节奏不完全匹配。即便是试点区域，跨地市、跨省飞行审批流程依然复杂，航路规划、空域资源供给跟不上产业扩张速度，低空监视、感知网络建设滞后，高密度城市运行安全压力持续存在。

第二，基础设施存在 “重建设轻运营” 苗头。多地大力建设起降场、产业园，但缺少配套运营主体，部分场站建成之后业务不足，利用率偏低，重硬件投资、轻运营模式设计，重硬件、轻数字空管软件平台建设。

第三，适航认证体系供给不足。eVTOL 载人飞行器、大型货运无人机适航审定周期长，试点城市群大量新产品迭代快，适航资源紧张制约商业化落地。

第四，标准体系碎片化。不同城市起降设施建设标准、数据接口、运行规范不完全统一，跨区域互联互通难度提升。

4.2 各城市群特有风险

粤港澳大湾区风险：城市高密度楼宇环境下飞行安全风险突出；粤港澳三地规则差异容易造成跨境项目落地困难；各城市都希望布局整机制造赛道，存在内部同质化竞争风险。

长三角风险：三省一市财政实力强，容易出现多地同时上马 eVTOL 整机招商，造成产能过剩；部分城市忽视自身禀赋，盲目复制深圳无人机全链条模式，投入巨大但难以形成产业集群。

成渝风险：容易照搬东部城市发展路径，过度追求整机制造产能，忽视山地场景的比较优势；复杂地形气象条件带来更高飞行安全风险，若安全管控体系跟不上，会制约产业开放进度。

第五章 城市群低空经济差异化布局路径建议

基于三大城市群试点对比，本报告提出国内城市群低空经济布局总体原则：立足资源禀赋，不追求每个区域全产业链通吃，制造基础强的区域重点做强装备产业；地理条件独特的区域优先发展特色场景；超大高密度城市群优先城市物流、城市空中交通试点；中西部城市群优先公共服务、文旅特种应用，避免千城一面。

5.1 粤港澳大湾区优化路径

第一，强化广‑深‑珠内部错位分工，深圳聚焦无人机产业迭代与城市商业场景，广州聚焦载人 eVTOL 整机研发与适航示范，珠海做强通航装备，周边城市做好配套，减少内部同质化整机招商。
第二，持续推进粤港澳监管沙盒，探索跨境低空飞行的规则衔接，逐步试点常态化跨海跨境低空航线。
第三，统一大湾区低空基础设施建设标准，推动起降点、低空监视平台互联互通，避免各城市独立建设形成信息孤岛。
第四，完善高密度城区低空安全管控体系，强化反制、感知网络建设，平衡产业开放与城市安全。

5.2 长三角城市群优化路径

第一，巩固 “研发‑制造‑测试‑数字管控” 跨省市梯度分工，上海继续聚焦总部研发与标准；江苏深耕零部件；浙江做强数字空管；安徽做大试飞测试基地，引导各地找准定位，不盲目跟风整机制造。
第二，把长三角产业联盟从协商平台向实质协同平台升级，推动试飞场地、起降设施、检测资源跨省市共享，建立统一的长三角低空经济供需对接平台。
第三，优化跨省市航路审批机制，推动飞行计划数据互通，简化常态化示范航线审批流程。
第四，管控产业园盲目扩张，把考核指标从 “建设多少场站” 转向场站利用率、商业化运营规模，抑制重建设轻运营倾向。

5.3 成渝双城经济圈优化路径

第一，继续发挥全国跨省空域改革样板价值，把川渝一网通办机制进一步打磨，形成可向全国输出的制度经验，持续简化跨省低空飞行流程。
第二，坚持场景优先，发挥山地地形禀赋，做强重载无人机、山地应急救援、低空文旅等特色赛道，不必强行复制东部整机全链条模式，以场景培育带动本地配套产业成长。
第三，补齐山地低空安全基础设施，完善复杂地形下低空感知、气象预警系统，构建适配山地环境的运行标准。
第四，补齐人才短板，联合高校开设低空相关专业，引入东部研发机构设立西部应用分院，弥补本地高端研发资源不足。

5.4 面向全国城市群的普适启示

一是城市群发展低空经济，应当首先评估自身禀赋：电子制造强的区域优先装备制造；人口稠密大都市优先城市物流、城市空中交通；地形特殊的区域优先特色应用场景。杜绝不顾条件一窝蜂上马 eVTOL 整机项目。
二是把跨区域协同放在突出位置，低空飞行天然打破行政边界，单个城市无法独立完成完整试点，城市群必须建立常态化空域、基础设施、数据协同机制。
三是基础设施建设要运营先行，先规划运营模式，再落地硬件建设，以业务需求确定场站规模，防范大规模闲置。
四是安全底线不能放松，无论哪一类试点，低空监视、身份识别、应急处置体系要与产业同步建设。

第六章 结论与展望

粤港澳、长三角、成渝三大城市群，代表我国低空经济三种典型试点范式：粤港澳 “完整供应链 + 市场化商业场景驱动”，长三角 “跨区域产业分工 + 科创资本驱动”，成渝 “空域制度创新 + 西部特色场景驱动”，三套模式没有绝对优劣，分别适配不同的产业底座与地理条件。

当前我国低空经济仍处于规模化试点起步阶段，三大城市群都面临空域供给、适航认证、跨区域协同、安全管控的共性挑战。未来全国低空经济高质量发展，不能简单复制某一套样板，而是鼓励不同城市群立足自身禀赋，走差异化错位发展道路。东部沿海城市群侧重装备制造、城市空中交通、商业化物流；中部城市群兼顾制造配套与工业应用；西部城市群优先特色场景、公共服务。通过城市群之间互补协同，共同构建全国统一的低空经济大市场，释放低空经济作为新质生产力的巨大潜力。

数据来源说明

1. 一手调研素材：巴克豪斯低空经济研究院 2024‑2026 年国内 21 个低空试点城市实地走访调研记录、行业企业访谈记录、场景案例整理。

2. 官方公开文件：国家民用航空局公开统计资料；十部门《低空经济标准体系建设指南（2025 版）》；广东省、上海市、江苏省、浙江省、安徽省、四川省、重庆市低空经济行动方案、工作报告、政府公开白皮书。

3. 行业公开报告：《粤港澳大湾区低空经济蓝皮书》、《中国低空经济发展指数报告 2026》，各地方无人机行业协会公开统计数据。

4. 公开新闻与产业数据库：新华网、人民网、各地方发改委公开项目清单、产业机构公开测算数据，部分产业规模为行业机构综合测算口径，不同机构统计口径存在差异。

5. 网络公开素材：各城市群低空经济产业联盟公开共识文件、备忘录，公开试点项目新闻资料。

免责声明

本报告全部内容基于公开资料、实地调研、行业访谈整理而成，报告观点仅代表巴克豪斯低空经济研究院研究团队独立分析判断，不代表任何政府部门、监管机构立场。报告中部分产业规模、预测数据来源于第三方机构公开测算，受统计口径差异、行业快速迭代影响，仅供研究参考，不构成任何投资建议、商业决策依据以及法律意见。

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